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积极财政政策助推高质量发展

作者 Author 郑联盛 何德旭 何德旭 时间 Site Release Time 2019-06-05


在2019年2月中央政治局第十三次集体学习时,习近平总书记强调要注重在稳增长的基础上防风险,强化财政政策、货币政策的逆周期调节作用,确保经济运行在合理区间,推动经济实现高质量发展。在今年的政府工作报告中,李克强总理指出要正确把握宏观政策取向,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,实施就业优先政策,加强政策协调配合,确保经济运行在合理区间,促进经济社会持续健康发展。高质量发展已经成为未来我国经济社会发展最重要的目标。

一、稳增长任务面临多重压力

(一)出口增长受制于外部复杂环境

中美贸易摩擦短期将缓和,但仍然存在诸多不确定性,可能对出口及经济增长造成显着压力。中美双方最近表态显示,双方贸易冲突有望在近期达成协议、停止加征关税,但是中美贸易冲突仍存在三个不确定性。一是在协议执行过程中依然面临较多变数。如果美方认定中方未及时、充分履行承诺,或认为履行承诺反而损害了其利益,那么贸易摩擦难免会再度反弹。二是美国诉求得逞引起其他国家特别是欧盟效仿,纷纷筹划、统一对华战略。三是美国除了动用301国内法范围制裁措施,还在世贸组织改革上动作频频,先后提交两份提案建议对未尽义务成员进行惩罚、取消中国发展中国家地位,通过修改多边规则限制中国。更加值得注意的是,中美贸易、金融及其他摩擦可能逐步演化为中国经济增长的中长期约束力量。

英国脱欧及欧盟经济增长不确定性使得我国出口形势面临更多的压力。英国议会连续否决脱欧协议,英国脱欧无法如期实现。脱欧不确定性导致的英国政治、经济、社会和对外政策的一系列变化逐步酝酿、积累,同时,欧盟和欧元区未来的发展亦面临诸多的挑战,这使得欧盟经济稳定性面临实质性冲击。作为中国最大的贸易伙伴,欧盟经济复苏的态势以及欧元区的稳定性都是中国贸易、金融稳定的重要外部影响因素。

(二)固定资产投资下滑压力仍较为显着

固定资产投资增速整体仍较为疲软,制造业投资继续下滑。2018年固定资产投资面临国际金融危机以来的历史性低速增长态势,基础设施呈现“投资悬崖”,2018年全年固定资产投资仅增长5.9%。固定资产投资对经济增长的拉动作用明显弱化,甚至成为经济增长的负向力量。尤其是基础设施投资大幅降速本质上与金融去杠杆政策和地方政府债务管理政策直接相关,考验地方经济增长模式,并给全国经济增长带来显着冲击。2019年1~2月份,全国固定资产投资(不含农户) 增速同比增长6.1%,比2018年全年提高0.2个百分点。固定资产投资整体仍然相对疲弱,同时结构性问题仍然显着,工业投资同比增长5.8%,增速比2018年全年回落0.7个百分点,其中制造业投资增长5.9%,增速回落3.6个百分点,而房地产投资同比增长11.6%,增速比2018年全年提高2.1个百分点。

(三)消费仍较难对冲投资疲软的冲击

如果消费能够有效对冲固定资产投资相对疲弱的冲击,那么经济结构就将从投资驱动向消费驱动转型,经济结构进一步优化。但是,目前,消费呈现动力不足的状况。2018年社会消费品零售总额增长9%,比上年放缓了1.4个百分点。2019年1~2月份全国社会消费品零售总额同比增长8.2%,与上年12月持平,大致处于近期消费的相对低点。短期来看,汽车消费受购置税优惠措施退出及其前期透支效应影响较大。中长期看,居民杠杆率快速上升使得居民消费受到一定的抑制。

二、总需求管理仍是重要的政策选择

(一)供给侧改革与总需求管理相匹配

过去五年来,我国把推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线,我国经济发展进入了新时代,已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。过去五年经济实力再上新台阶,成为世界经济增长的主要动力源和稳定器,供给侧结构性改革发挥了极为重要的作用。未来供给侧结构性改革仍将继续发挥经济工作的“主线”功能,统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作,大力推进改革开放,创新和完善宏观调控,推动质量变革、效率变革、动力变革。

供给与需求是一个动态的平衡,在发挥供给侧结构性改革的主线功能的同时,需要兼顾总需求管理以及需求的基础功能。从大萧条以来,基于凯恩斯主义的需求管理一直成为全球诸多经济体宏观政策的基石。亚洲金融危机后,我国长期实行的是需求管理,尤其是发挥宏观政策功能来提升总需求甚至采取政府直接购买的方式来稳定或提振经济增长。在凯恩斯主义的逻辑中,政策的核心主张是国家要采用扩张性的经济政策,特别是财政和货币政策,通过增加总需求来促进经济增长,即扩大政府开支,实行财政赤字,刺激经济,维持繁荣。

(二)总需求管理仍是基础性政策

总需求管理是保持经济平稳增长的基础性政策选择。国际金融危机之后,以四万亿元投资计划为代表,演绎了我国史无前例的需求管理进程,使得我国经济迅速恢复并引领全球经济增长。但是,2012年以来,我国需求管理政策的负效应日益显现,宏观经济整体上面临一个前期政策的消化期,需求管理的边际作用日益弱化,这使得经济政策逐步转向了供给侧结构性改革相关的政策。

值得注意的是,反观过去五年中国对经济下行、金融风险和外部冲击的应对经验,需求管理的基础性作用仍然不能忽视,我国整体实施的仍然是扩张性的宏观经济政策,只是在一定阶段内、在特定领域内实施阶段性和结构性的相对紧缩的政策,比如2017年至2018年的金融去杠杆政策。未来,为了将经济增长保持在合理区间,为了实现全面建成小康社会的目标,实施稳健宏观经济政策,合理应用总需求管理仍然是基础性的政策选择。

(三)财政政策与货币政策“双管齐下”

在总需求管理中,货币政策和财政政策是极其关键、相互补充的两个支柱,需要“双管齐下”、统筹实施。在经济过热阶段,货币政策和财政政策均需要给经济“泼冷水”,防止出现持续性经济过热和严重通货膨胀;在经济相对低迷时,货币政策和财政政策需要给经济“加加油”,并发挥各自在总量性和结构性优势中的能动性。相比较而言,货币政策更多的是一个总量性政策,把控着一个经济体平稳运行尤其是物价稳定、金融稳定的“总闸门”;财政政策的总量性属性和结构性属性更加均衡,其政策能动性、针对性和结构性更加凸显。

为此,面对复杂的国内外经济形势,应该灵活运用财政、货币金融等宏观调控工具,有效发挥逆周期调节作用,将经济增长保持在合理区间。实施具有针对性的总需求管理,是保障经济体系平稳运行的基础。在逆周期政策的实施过程中,需要处理好三个关系:一是总需求管理应与供给侧管理相互匹配,共同发力;二是注重总量性政策与结构性政策的统筹,充分发挥货币政策的总量性调节功能,重点凸显财政政策的总量性和结构性兼备的能动性,特别注重宏观政策工具的适用性、精准度和针对性;三是要注重不同政策工具之间的协调,做到同向发力,避免政策之间自相矛盾。

三、充分发挥积极财政政策的逆周期调节功能

(一)财政政策功能再定位

在全球低利率环境下,在全球非常规量化宽松政策盛行的背景下,货币政策使得其政策空间可能得到拓展,但是,这种流动性持续注入甚至以邻为壑的货币政策的副作用或潜在威胁可能是巨大的,对经济体自身高质量发展甚至可持续发展可能带来持续累积的风险,特别是杠杆率不断提升带来的系统性脆弱性。为了防止过度宽松及其潜在风险,在注重投入产出比和可持续问题基础上,进一步发挥财政政策的逆周期性和能动性,对于像我国这样处于转型之中的经济体而言是适宜且必要的。在新形势下,需要对财政政策及其在政策体系中的地位职能进行再定位。

从功能上讲,财政政策要更加注重发挥应对经济下滑的逆周期管理及对冲功能。财政政策要更加积极有效,要适应经济平稳增长的现实需要,要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要,要适应财政政策与货币政策统筹等方面的需要。从工具上讲,综合运用多种财政工具是提升财政政策水平的必要条件,但是,值得注意的是,最基础、最能引导预期的政策不是结构性减税,而是直接降低税率。结构性减税是“包子”政策,企业和居民难以迅速感知降税的获得感;直接降低税率是“披萨”政策,企业和居民能够立即直观感受降税效应,是扭转市场预期的最好方式。再比如,财政政策与货币政策最重要的连接环节是国债市场,国债利率是所有金融产品定价的“锚”,因此,进一步完善国债市场、完善国债收益率曲线就成为一项非常基础性的工作。

(二)抓住重点凸显积极财政能动性

第一,实施更大规模的减税政策,普惠性减税与结构性减税相结合,切实降低中小微企业的税费负担。尽快落实今年政府工作报告提出的减税举措,同时完善生产、生活性服务业抵扣配套措施,即深化增值税改革,确保主要行业税负明显降低;通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施,确保所有行业税负只减不增,继续向推进税制简化方向迈进。

第二,因地制宜下调社保名义费率,逐步缩小实际征缴费率与名义费率之间的鸿沟。对于历史欠账,应逐步过渡化解,避免集中清缴引发冲击。加快落实国有资本充实社保基金。做好减税降费效果的监测评估工作,持续跟踪分析各类经营主体在减税降费政策实施过程中受到的影响,及时优化政策操作细则,确保做到“真减负”。降税、减负是提升制造业经济主体功能、盘活市场活力的重要举措,是防止制造业投资进一步下滑的有力保障。

第三,重点突破,运用市场化融资,稳定基础设施建设资金来源及投资增速。2018年固定资产投资(不含农户)仅增长5.9%,其中基础设施投资(不含电力等)同比仅增长3.8%,增速下降了15.2个百分点,这是固定资产投资下降和经济增长下滑的重要根源。加快理顺各级各类基础设施建设项目的投融资机制,既要保障合理基建项目的资金来源,又要避免地方政府隐性债务过快攀升,通过市场化融资机制来强化市场纪律对地方财政的硬约束,通过地方政府一般债券、专项债券、城投债等方式来满足地方政府合理融资规模,夯实基础设施建设的资金基础。基础设施投资的盘活是固定资产投资企稳的基础,必须通过市场化和市场硬约束来提升基础设施项目的商业可持续性。

第四,财政政策应该发挥补短板、保民生和真扶贫等兜底功能。一是强化财政政策补短板功能,利用财政资源在养老、医疗、公共卫生、教育、幼托、家政等服务领域进一步扩容、提质、增效,有效缓释相关领域的“短板效应”。二是利用财政杠杆,充分发挥保障房、共有产权房和租赁房在满足刚需群体基本居住需求方面的积极作用,探索推进“商办改住宅”和利用农村集体经营性建设用地建设保障房的积极尝试,重点保障贫困人群的住房需求。三是发挥财政政策在结构性和区域性上的能动性,重点推进精准扶贫工作,强化经济薄弱地区或社区的基础设施配套、集体经济培育、乡村旅游开发以及帮扶户的产业扶持工作。

(三)深化改革,综合施策,向经济高质量发展转型

更好地发挥财政政策的逆周期、总量性及结构性功能,是发挥宏观经济政策逆周期调整功能的关键,同时也是统筹货币政策与财政政策的核心支撑。没有积极有效的财政政策,没有财政政策与货币政策的有效统筹,经济平稳增长就难以保障。但是,财政与货币政策并非是政策的全部,需要在更高层次上进行统筹,以经济社会发展主要矛盾为核心,以经济高质量发展为目标,深化改革,综合施策。

我国经济社会正经历由高速增长阶段转向高质量发展阶段,抓住主要矛盾、解决发展问题是实现平稳过渡的关键所在,是实现人的全面发展、经济的高质量发展和社会的全面进步的保障。目前,我国社会面临人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾,反映在经济运行中,就是供给侧结构性矛盾。在人口老龄化和资本投入约束大的情况下,即便实施非常宽松的财政政策和货币政策,也较难实现经济平稳高效增长,反映在经济发展模式上,创新和技术是全要素生产效率提升的关键。在经济保持长期高速发展后,如何匹配经济增长与上层建筑,反映在体制机制改革上,清晰界定政府与市场边界就成为资源配置的关键。

逆周期调节的财政与货币政策,更多的是一种经济波动的短期应对,本质上是以政策能动性来部分熨平经济周期波动,缓释经济金融体系过度波动带来的负面冲击。但是,经济高质量发展是一个长期问题,核心是要以创新来提升全要素增长效率,有效统筹总需求管理和供给侧结构性改革,深入融合市场决定性作用和政府引导性功能,重点推进经济体制机制的针对性改革。

在体制机制改革上,新时代背景下以收定支的财政政策框架是否需要进行反思与改革,上收的财权与下放的事权如何形成有效匹配,地方政府隐性债务如何统计、化解和应对并强化预算硬约束,具有基础定价功能的国债市场建设及相关的国债收益率曲线形成是否能够加速推进等都是未来亟待解决的问题。还有,财政政策与货币政策关联的核心环节与基础机制是什么,财政部的资产负债表与中央银行的资产负债表如何联结起来,也是财政政策与货币政策统筹协调的关键。


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